ΒΡΥΞΕΛΛΕΣ – ΑΝΤΑΠΟΚΡΙΣΗ. Τα λάθη, τις αστοχίες αλλά και τις στρατηγικές επιδιώξεις του δεύτερου και του τρίτου προγράμματος διάσωσης της Ελλάδας – των οποίων η διάσωση της Ελλάδας δεν ήταν αναγκαστικά η πρώτη προτεραιότητα – αναδεικνύει η αναλυτική, ανεξάρτητη μελέτη «Lessons from Financial Assistance to Greece». Η μελέτη, η οποία εκπονήθηκε για λογαριασμό του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM) υπό την καθοδήγηση του πρώην επιτρόπου Οικονομικών Υποθέσεων της Ε.Ε. Χοακίν Αλμούνια, αναφέρει χαρακτηριστικά: «Δόθηκε έμφαση στη χρηματοοικονομική σταθερότητα της Ευρωζώνης επί των επιδιώξεων της Ελλάδας. Οι πολιτικοί ηγέτες της Ευρωζώνης θεωρούσαν υπέρτατης σημασίας τη διάσωση της Ευρωζώνης».
Η στρατηγική προτεραιότητα διατήρησης της ακεραιότητας της Ευρωζώνης σήμαινε ότι έπρεπε να αποφευχθεί το Grexit, να περιοριστεί η μετάδοση του ελληνικού ιού σε άλλα μέλη του κοινού νομίσματος και να προστατευθεί το τραπεζικό σύστημα της Ευρωζώνης. Μόνο στο τρίτο πρόγραμμα – σημειώνει η έκθεση – περιλαμβάνεται ως στρατηγικός στόχος «η ανάγκη να υπάρξει ανάπτυξη χωρίς αποκλεισμούς και κοινωνική δικαιοσύνη» στην Ελλάδα.
Σύμφωνα με την ανεξάρτητη αξιολόγηση υπό τον κ. Αλμούνια, τα προγράμματα του EFSF και του ESM «έδωσαν προτεραιότητα στους δημοσιονομικούς στόχους επί των φιλο-αναπτυξιακών μεταρρυθμίσεων στις αγορές προϊόντων». Ειδικότερα, η έκθεση αναφέρει: «Τα ελληνικά προγράμματα του EFSF και του ESM αντιμετώπισαν τις κρίσιμες ανάγκες χρηματοοικονομικής σταθερότητας ακολουθώντας την εντολή σταθεροποίησης που είχαν. Αλλά τα εμπλεκόμενα μέρη εμμέσως αποδέχθηκαν ένα σημείο ισορροπίας χαμηλής μεγέθυνσης στο πρόγραμμα του ESM […] Οι δημοσιονομικοί στόχοι έπρεπε να επιτευχθούν απαρέγκλιτα, ενώ για τις φιλο-αναπτυξιακές μεταρρυθμίσεις στις αγορές προϊόντων, που προϋπέθεταν τη στοχοποίηση κατεστημένων συμφερόντων στην Ελλάδα, η προσέγγιση ήταν πιο ευέλικτη».
Επιπλέον, σημειώνεται ότι οι ίδιοι οι φιλόδοξοι δημοσιονομικοί στόχοι, παρότι απέτρεψαν την περαιτέρω αύξηση του χρέους, «υπονόμευσαν την ανάπτυξη που ήταν απαραίτητη για να μειωθεί σημαντικά ο δείκτης χρέους προς ΑΕΠ. Η μειωμένη μεγέθυνση του ΑΕΠ στο μέλλον, ενδεχόμενες δημοσιονομικές ανισορροπίες και αυξήσεις επιτοκίων θα μπορούσαν να δημιουργήσουν εκ νέου κινδύνους για τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα της Ελλάδας».
Η έκθεση σημειώνει επίσης ότι η διαδικασία της αιρεσιμότητας δεν λειτούργησε όπως θα έπρεπε. Η παροχή των δόσεων στη χώρα ήταν συνήθως συνάρτηση «των αναγκών ρευστότητας» που είχε και όχι της επιτυχούς εφαρμογής των συμφωνημένων μεταρρυθμίσεων. Κεντρικό πρόβλημα που εντοπίζεται είναι η απουσία ενός κοινού αφηγήματος στην Ελλάδα για τα αίτια της κρίσης, που υπονόμευσε την «ιδιοκτησία» (ownership) των προγραμμάτων. «Η πελατειακή λογική και η κατακερματισμένη διοικητική κουλτούρα έχουν δυσχεράνει τον στρατηγικό σχεδιασμό της κεντρικής κυβέρνησης», αναφέρεται χαρακτηριστικά.
«Υψηλό κόστος»
Η έκθεση αναδεικνύει τα δημοσιονομικά επιτεύγματα της περιόδου 2010-8, την βελτίωση στην εταιρική διακυβέρνηση των τραπεζών μετά το 2015 και την επιτυχή επάνοδο της Ελλάδας στις αγορές στο τέλος των προγραμμάτων. Αναφέρει ωστόσο ότι αυτή η αποκατάσταση της χρηματοοικονομικής κυριαρχίας της χώρας επιτεύχθηκε «με σημαντικό οικονομικό και κοινωνικό κόστος». Μόνο «στις ύστερες φάσεις» των προγραμμάτων συνδέθηκε πιο επιτυχώς η παροχή χρηματοδοτικής βοήθειας «με τις κοινωνικές ανάγκες» του πληθυσμού, στις οποίες είχε δοθεί «ανεπαρκή προσοχή» στα δύο πρώτα προγράμματα.
Συγκεκριμένα, σημειώνεται: «Καθώς μία ex ante αξιολόγηση του κοινωνικού αντίκτυπου έγινε αργά στη διαδικασία διαμόρφωσης των προγραμμάτων, ο σχεδιασμός τους δεν έδωσε επαρκές βάρος στις ενδείξεις για τις πιθανές κοινωνικές συνέπειες των πολιτικών προσαρμογής». Κατά τη διάρκεια του προγράμματος του EFSF (2012-14) οι θεσμοί «άρχισαν να συνειδητοποιούν τη χρησιμότητα της ειδικών γνώσεων της Παγκόσμιας Τράπεζας» σε τέτοια ζητήματα. Η πιο έγκαιρη δραστηριοποίηση της Παγκόσμιας Τράπεζας στην Ελλάδα «θα είχε βοηθήσει», συμπεραίνεται.
Με το πρόγραμμα του ESM, παρότι σε μεγάλο βαθμό ήταν συνέχεια του προγράμματος του EFSF, με ασφυκτικές προθεσμίες που σήμαιναν ότι «αυτά που βρίσκονταν στο τραπέζι ήταν μια πρόταση που δεν μπορούσε να αρνηθεί» η ελληνική πλευρά, «δόθηκε έμφαση σε διαφορετικά πράγματα». «Κάποια μέτρα, όπως οι απολύσεις στο δημόσιο τομέα, στις οποίες επέμενε το ΔΝΤ ως μέρος μίας ευρύτερης προσπάθεια σαν εκσυγχρονίσει το δημόσιο τομέα και να επιφέρει τη ρήξη με τις πελατειακές πρακτικές του παρελθόντος, εγκαταλείφθηκαν και δόθηκε περισσότερη προσοχή σε σύγκριση με το πρόγραμμα του EFSF στις μεταρρυθμίσεις της δημόσιας διοίκησης και του συστήματος Δικαιοσύνης. Η υιοθέτηση ενός προγράμματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, που ήταν στα χαρτιά από την πρώτη αξιολόγηση το 2010, έγινε κεντρικό στοιχείο».
Παρά την πρόοδο στο μέτωπο αυτό, ωστόσο, η εισοδηματική ανισότητα στο τέλος των προγραμμάτων «παρέμενε υψηλότερη από το μ.ο. της Ευρωζώνης». Επιπλέον, η αποτελεσματικότητα της Δικαιοσύνης «παραμένει κάτω από τον μ.ο. της Ε.Ε.» και, ενώ η διαδικασία των δημοσίων συμβάσεων «βελτιώθηκε σημαντικά», οι μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση «δεν κατέγραψαν αρκετή πρόοδο».
Η έκθεση επιβεβαιώνει ότι οι ευρωπαϊκοί θεσμοί και το ΔΝΤ δεν είχαν κατανοήσει το μέγεθος του προβλήματος όταν ξέσπασε η ελληνική κρίση χρέους. «Το 2010, οι θεσμοί υποτίμησαν το βάθος των προβλημάτων στην Ελλάδα και δεν είχαν συνειδητοποιήσει το εύρος των αναγκαίων διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, συμπεριλαμβανομένων των αδυναμιών της φορολογικής διοίκησης που εμπόδιζαν την αποτελεσματική της λειτουργία», σημειώνεται.
Σχετικά με τη συνεργασία μεταξύ των θεσμών, τονίζεται ο αρνητικός ρόλος των διαφωνιών με το ΔΝΤ για τη βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους. Σε μελλοντικά προγράμματα, η έκθεση συστήνει η μεθοδολογία για τις σχετικές αναλύσεις (Debt Sustainability Analyses) να συμφωνείται εξαρχής. Για τον τρόπο λειτουργίας του ίδιου του ESM, σημειώνεται ότι «υπήρχαν στιγμές που οι εθνικές προτιμήσεις πολιτικής των μελών του ESM δυσχέραιναν την ικανότητα των θεσμών να σχεδιάσουν και να διαπραγματευτούν αποτελεσματική μέτρα που ήταν κατάλληλα για την Ελλάδα».
Οι συστάσεις
Πέρα από το θέμα των αναλύσεων βιωσιμότητας χρέους, η μελέτη Αλμούνια, βάσει της ανάλυσης της περιόδου 2012-8, περιλαμβάνει μία σειρά άλλων βασικών συστάσεων για να αποδειχθούν πιο επιτυχή τυχόν μελλοντικά προγράμματα προσαρμογής στην Ευρωζώνη. Πρώτον, όπως αναφέρει, η δημιουργία συνθηκών για ενδογενή ανάπτυξη της οικονομίας πρέπει να είναι «από τους στόχους-κλειδιά» μελλοντικών προγραμμάτων. Επιπλέον, «όλα τα προγράμματα πρέπει να διασφαλίζουν τη δίκαιη κατανομή της προσπάθειας ανά την κοινωνία, όχι μόνο για λόγους ισότητας αλλά και ως μέσο βελτίωσης της αποτελεσματικότητας και της ιδιοκτησίας». Ειδικότερα, «η δημοσιονομική προσαρμογή δεν πρέπει να θέτει σε κίνδυνο ένα αποτελεσματικό δίχτυ κοινωνικής προστασίας».
Για να αποφευχθούν τα πολιτικά τοξικά φαινόμενα μικρο-διαχείρισης που έπληξαν τα ελληνικά προγράμματα, συστήνεται στο μέλλον «να τίθεται ένας περιορισμένος αριθμός μακρο-κρίσιμων [macro-critical] όρων, που θα προκύπτουν από τις στρατηγικές επιδιώξεις και θα αντιμετωπίζουν τις πραγματικές προκλήσεις της χώρας». Πρέπει επίσης να υπάρξει η κατάλληλη αλληλουχία των μεταρρυθμίσεων, με ορισμένα θέματα – μεταξύ των οποίων και η αναδιάρθρωση του χρέους – να αποφασίζονται εξαρχής.
Τα προγράμματα, σημειώνεται, πρέπει επίσης να περιλαμβάνουν μία εκ των προτέρων ανάλυση των κινδύνων και προβλέψεις για την τροποποίηση των χρονοδιαγραμμάτων σε περίπτωση που αλλάζουν τα οικονομικά δεδομένα. Η έκθεση τονίζει την ανάγκη ενίσχυσης της ανεξαρτησίας των τεχνικών κλιμακίων του ESM από τις πολιτικές διαπραγματεύσεις σε επίπεδο συμβουλίου διοικητών.
