Η δημόσια διαβούλευση, η ενεργή συμμετοχή των πολιτών στα κοινά, αποτελεί εδώ και πολλά χρόνια κοινή πρακτική για τα ευρωπαϊκά κράτη. Στην Ελλάδα η δημόσια διαβούλευση γίνεται μέσω του ιστότοπου opengov.gr. Εκεί αναρτώνται όλα τα νομοσχέδια προτού συζητηθούν στη Βουλή, δίνοντας την ευκαιρία στον κάθε πολίτη να εκφράζει τη γνώμη του επί αυτών. Ως διαδικασία ξεκίνησε άτυπα το 2009, θεσμοθετήθηκε με ρητή πρόβλεψη του κανονισμού της Βουλής το 2010 και έκτοτε αποτελεί –με διάφορες διατάξεις– υποχρεωτικό στάδιο της νομοθέτησης.
Η δημόσια διαβούλευση ανήκει στο ευρύτερο φάσμα πολιτικών της ανοιχτής διακυβέρνησης, οι οποίες στοχεύουν στην ενίσχυση της διαφάνειας και της συμμετοχικής και συμπεριληπτικής δημοκρατίας, καθώς και στην καταπολέμηση της διαφθοράς. Παρόλο που είναι κοινώς αποδεκτή η παραδοχή ότι η δημόσια διαβούλευση παρέχει σημαντικά οφέλη, λίγες προσπάθειες έχουν γίνει για να εξακριβωθεί αυτό το όφελος. Η απουσία ποσοτικών μεγεθών, σε συνδυασμό με τον μεγάλο πλούτο σχολίων πολιτών από τη δεκαπενταετή λειτουργία της, αποτέλεσε το κίνητρο να ποσοτικοποιήσουμε την επίδραση των σχολίων της διαβούλευσης στα τελικά νομοσχέδια τα οποία ψηφίζονται στο ελληνικό Κοινοβούλιο, με σκοπό να διερευνήσουμε το εάν και σε ποιο βαθμό η διαβούλευση λαμβάνεται υπόψη από τα αρμόδια υπουργεία.
Για να δούμε την πιθανή επίδραση της δημόσιας διαβούλευσης στη νομοθέτηση, μελετήσαμε ποσοτικά τη συσχέτιση μεταξύ των σχολίων που κατατέθηκαν στις δημόσιες διαβουλεύσεις και τις διαφοροποιήσεις ανάμεσα στο νομοσχέδιο που αρχικά κατατέθηκε προς διαβούλευση και τον νόμο που τελικά ψήφισε η Βουλή. Αν οι διαφοροποιήσεις στο τελικό κείμενο του νόμου δεν σχετίζονται με τον αριθμό των σχολίων της διαβούλευσης, μπορεί κανείς να υποστηρίξει ότι αυτά δεν λαμβάνονται υπόψη κατά τη νομοθέτηση. Αντίθετα, αν βρεθεί τέτοια συσχέτιση, σημαίνει ότι η διαβούλευση οδηγεί άμεσα σε βελτιωτικές αλλαγές ή ότι τα κοινωνικά αιτήματα που αυτή αντικατοπτρίζει καταλήγουν με άλλες οδούς στο Κοινοβούλιο.
Συγκεκριμένα, εξορύξαμε όλες τις διαβουλεύσεις και τα σχόλια από το 2009 μέχρι και τον Ιούλιο του 2023, αθροίζοντας συνολικά σε 880 διαβουλεύσεις, με 22.986 επιμέρους άρθρα και 272.780 σχόλια πολιτών. Από τις 880 διαβουλεύσεις, οι 544 αφορούσαν νομοσχέδια που ερευνήσαμε στατιστικά. Αυτά τα αντιστοιχίσαμε με 313 νόμους που τελικά ψηφίστηκαν, καταλήγοντας έτσι σε 12.464 ζευγάρια άρθρων διαβούλευσης – ψηφισθέντων άρθρων.
Η διερευνητική ανάλυση των σχολίων της διαβούλευσης δείχνει ότι το ενδιαφέρον των πολιτών εστιάζεται σε λίγα σχετικά άρθρα. Τα μισά άρθρα που ανεβαίνουν στο OpenGov λαμβάνουν το πολύ ένα σχόλιο, ενώ για το 44% των άρθρων της ανάλυσης δεν επιτρέπεται ο σχολιασμός. Το 75% των άρθρων της διαβούλευσης λαμβάνει έως 4 σχόλια, ενώ λίγα επίλεκτα άρθρα λαμβάνουν τη μερίδα του λέοντος από το ενδιαφέρον των πολιτών με σχόλια άνω των 100, με το μέγιστο να φτάνει τα 10.633 σχόλια (αφορούσαν τις υποχρεώσεις ιδιοκτήτη δεσποζόμενου ζώου συντροφιάς).
Επιπλέον, από τη στατιστική ανάλυση των διαφορών μεταξύ του άρθρου της διαβούλευσης και του ψηφισθέντος άρθρου από τη Βουλή, προκύπτει ότι όσο περισσότερα σχόλια λαμβάνει ένα άρθρο στη διαβούλευση, τόσο περισσότερο αλλάζει στο τελικό νομοσχέδιο. Συγκεκριμένα, τα άρθρα που λαμβάνουν από 1-4 σχόλια αλλάζουν κατά 7% περισσότερο κατά μέσον όρο στο τελικό νομοσχέδιο, από 5-13 αλλάζουν κατά 13%, από 14-42 κατά 14% και αυτά με πάνω από 142 σχόλια κατά 16%. Επιπλέον, όσο περισσότερος χρόνος μεσολαβεί από τη διαβούλευση μέχρι την ψήφιση, τόσο αυξάνονται οι αλλαγές. Για νομοσχέδια που ψηφίζονται 106-144 ημέρες μετά την ανάρτηση, οι αλλαγές είναι κατά 10%, ενώ αν ψηφισθούν σε 145-222 ημέρες, οι αλλαγές φτάνουν στο 18%.
Μικρές διαφορές παρουσιάζονται και ανά κυβερνητική περίοδο. Με την κυβέρνηση Αντώνη Σαμαρά να είναι κοντύτερα στον μέσο όρο ως προς τις αλλαγές σε άρθρα που τέθηκαν προς διαβούλευση, στατιστικά σημαντικές διαφορές εμφανίζονται κατά την κυβέρνηση του Κυριάκου Μητσοτάκη (2019-2023), με τα νομοσχέδια να αλλάζουν κατά 5% λιγότερο, ενώ περισσότερο άλλαζαν κατά την κυβέρνηση Γιώργου Παπανδρέου (κατά 3,4%) και του Αλέξη Τσίπρα (1,4%). Οι μικρές μόνο διαφοροποιήσεις μεταξύ κυβερνητικών περιόδων δείχνουν ότι ο θεσμός έχει υιοθετηθεί από το κύριο πολιτικό φάσμα.
Τα άρθρα που αφορούσαν τις υποχρεώσεις ιδιοκτήτη δεσποζόμενου ζώου συντροφιάς συγκέντρωσαν τον μέγιστο αριθμό των 10.633 σχολίων.
Τέλος, κάποια υπουργεία φαίνεται να είναι περισσότερο ευαίσθητα στο πλήθος σχολίων της διαβούλευσης, αλλάζοντας τα νομοσχέδια περισσότερο από τον μέσο όρο, ενώ άλλα όχι. Ενδεικτικά, το υπουργείο Πολιτισμού αλλάζει κατά 14% περισσότερο τα άρθρα της διαβούλευσης και το υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης κατά 13%. Στην αντίπερα όχθη, τα υπουργεία που εμφανίζονται να ανταποκρίνονται λιγότερο στα σχόλια είναι το υπουργείο Εθνικής Αμυνας, με τα άρθρα της διαβούλευσης να αλλάζουν κατά 9% λιγότερο και το υπουργείο Δικαιοσύνης με 6%. Τα στοιχεία δείχνουν ότι αρμόδιο υπουργείο είναι ο σημαντικότερος παράγων που επηρεάζει τις αλλαγές στα ψηφισμένα νομοσχέδια. Αυτό αναδεικνύει τον βαθιά πολιτικό χαρακτήρα της δημόσιας διαβούλευσης.
Σημείωση: Τα στοιχεία του άρθρου προέρχονται από τη διπλωματική εργασία του μεταπτυχιακού προγράμματος Επιχειρηματικής Αναλυτικής με τίτλο «Ανάλυση αντίκτυπου διαβούλευσης νομοσχεδίων στο OpenGov». Το πλήρες κείμενο της εργασίας είναι διαθέσιμο στο ιδρυματικό αποθετήριο του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών (www.pyxida.aueb.gr).
*Ο κ. Διομήδης Σπινέλλης είναι καθηγητής στο Τμήμα Διοικητικής Επιστήμης και Τεχνολογίας του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών.
*Ο κ. Αντώνης Αθανασίου είναι σύμβουλος συστημάτων ERP/WMS και απόφοιτος του Μεταπτυχιακού Προγράμματος Επιχειρηματικής Αναλυτικής (MSc. Business Analytics) του Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών.
